Товч тайлбар 

Төрийн өмчит компаниудын улсын төсөвт оруулах хувь нэмэр, үүрэг нөлөө их боловч зардлын хяналт сул, төсөвт үрэлгэн хандах, бараа материалыг хэт өндөр үнээр худалдан авах, тендергүй худалдан авах, мэдээллийг нийтэд ил тод болгох тал дээр хойрго ханддаг сул тал дэлхий даяар нийтлэг байдаг. Төрийн өмчийн болон нийтийн хөрөнгөөр хийх худалдан авалтын хаалттай байдал нь оновчгүй шийдвэр гаргах, их хэмжээний алдагдал хүлээх, албан тушаалтнууд авилгалд өртөх үндсэн шалтгаан юм. 

Монгол Улсын хувьд ТӨК-иудын засаглал, ашигт ажиллагааг нэмэгдүүлэх суурь бүрдүүлэх тодорхой алхмуудыг хийсээр ирлээ. Тухайлбал, ТӨК-иудын санхүүгийн үйл ажиллагааг нийтэд ил болгон мэдээлэх “Шилэн дансны тухай хууль” /2015/, худалдан авалтын ил тод байдлыг хангах “Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах тухай хууль” /2005/ зэрэг ил тод байдлыг шаардсан зохицуулалт бүхий хууль эрх зүйн орчин бий болоод багагүй хугацаа өнгөрч байна. Эдгээр хуулийн хэрэгжилтийг хангах Худалдан авах ажиллагааны цахим систем www.tender.gov.mn, Шилэн дансны нэгдсэн систем www.shilendans.gov.mn зэрэг нийтэд мэдээлэх нэгдсэн системүүд бий болж, тэдгээрт төрийн өмчийн худалдан авалттай холбоотой мэдээллүүд нээлттэй болсоор байгаа нь томоохон ахиц дэвшил юм. 

Гэсэн хэдий ч ТӨК-иудад худалдан авах ажиллагааны ил тод байдал хэрхэн хэрэгжиж буй болон хууль тогтоомжийн хэрэгжилтэд тулгарч буй асуудал бэрхшээлийг тодорхойлж дүгнэн шинжилсэн ажил хараахан хийгдээгүй байна.  

Тиймээс Нээлттэй Нийгэм Форумын захиалгаар Монголын Тогтвортой хөгжил, нийгмийн хариуцлагын зөвлөл ТББ-ын судлаачид “Төрийн болон орон нутгийн өмчит, төрийн болон орон нутгийн өмчийн оролцоотой уул уурхайн компанийн худалдан авалтын үйл ажиллагааны ил тод байдал” сэдвийн хүрээнд ихээхэн хөрөнгө зарцуулж, өндөр үнийн дүнтэй худалдан авалт тогтмол хийдэг уул уурхайн салбар дахь ТӨК-иудад худалдан авах ажиллагааны ил тод байдал хэрхэн хэрэгжиж буйг судалж, хууль тогтоомжийн хэрэгжилтэд тулгарч буй бэрхшээлийг тодорхойлохыг зорьсон билээ. 

Энэхүү тоймоор уг судалгааны гол үр дүн, санал зөвлөмжийг олон нийтэд хүргэхийг зорилоо. Судалгааг бүрэн эхээр нь www.forum.mn сайтаас татаж үзнэ үү.   

Судалгааны арга зүй 

ТӨК-ийн худалдан авах ажиллагааны ил тод байдлыг судлахдаа баримт бичгийн судалгааны арга зүйг ашиглан, нийтэд нээлттэй хууль эрх зүйн баримт бичгүүд болон Төрийн худалдан авах ажиллагааны цахим систем, Шилэн дансны систем зэрэг хоёрдогч мэдээллийн эх үүсвэрүүдэд тулгуурласан судалгаа хийлээ. 

Үүний зэрэгцээ төрийн өмчийн санхүүгийн ил тод байдлыг хэрхэн үр нөлөөтэй хэрэгжүүлэх арга замыг зохицуулалтыг олон улсын байгууллага, судалгааны институт, судлаачдын нийтэд нээлттэй болгосон холбогдох судалгаа, тайлан зэргээс харьцуулан судаллаа. 

Уул уурхайн салбартаа төрийн өмчийн менежментийг хэрэгжүүлж буй Чили, Бразил, Норвеги, Перу, Мексик 5 улсыг сонгон төрийн өмчийн худалдан авалтын ил тод байдлыг хангаж буй туршлагыг өөрийн улсын хууль эрх зүйн зохицуулалттай уялдуулан харьцууллаа. 

Төрийн болон орон нутгийн өмчит, төрийн болон орон нутгийн өмчийн оролцоотой уул уурхайн 9 компанийг сонгож, худалдан авах ажиллагааны ил тод байдалтай холбогдох хуулийн үүрэг, түүний хэрэгжилтийг хэмжих шалгуурыг Шилэн дансны тухай хууль болон Дагалдах журамд заасан үзүүлэлтээр үнэлж, сайжруулах арга замыг эрэлхийлсэн дүгнэлт зөвлөмж боловсрууллаа.   

Мөн судалгааны хүлээн зөвшөөрөгдөх байдлыг нэмэгдүүлэх, баримт бичгийн судалгаагаар тодорхойлсон асуудлуудыг шалган баталгаажуулах,  зөрчлийн шалтгаан нөхцөл, арилгах арга замыг тодорхойлохын тулд судалгаанд хамрагдсан ТӨК-ийн төлөөлөл, Төрийн өмчийн бодлого зохицуулалтын газар, Худалдан авах ажиллагааны газрын холбогдох мэргэжилтнүүдтэй ярилцлагын аргыг ашиглан ганцаарчилсан уулзалт хийсэн болно. 

Судалгааны үр дүн

• Төрийн өмчийн санхүүгийн ил тод байдлыг хангах чиглэлээрх олон улсын сайн туршлага, жишээнүүд Монгол Улсад ч мөн нэвтэрч, хэрэгжиж байна. Монгол Улс нь төрийн өмчийн санхүүгийн ил тод байдлыг хангахыг шаарддаг хууль эрх зүйн орчин бүрдүүлсэн улс орны нэг юм.
• Төрийн өмчийн худалдан авах ажиллагааг Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах тухай хуулиар зохицуулж байгаа бол ил тод байдлыг хангах үндсэн зохицуулалт нь Шилэн дансны хууль болон дагалдах журам юм. Төрийн худалдан авах ажиллагааны цахим систем буюу www.tender.gov.mn вэб сайтад тендертэй холбоотой мэдээллийг ил болгож, мэдээллийн ил тод байдалд хувь нэмрээ оруулж байна.
• Шилэн дансны тухай хууль хэрэгжиж эхэлснээр Шилэн дансны цахим систем www.shilendans.gov.mn-д ТӨК-иудын худалдан авалттай холбоотой мэдээллийг ил тод болгосон нэгдсэн мэдээллийн систем бий болж буй нь бусад улс оронд төдийлөн байхгүй сайн жишээ болж байна.
• Шилэн дансны тухай хууль 2015 оноос хэрэгжиж эхэлсэн ч харьцуулсан 9 компанийн (Эрдэнэс Тавантолгой ХК, Эрдэнэт үйлдвэр ТӨҮГ, Монголросцветмет ТӨҮГ, Багануур ХК, Шивээ Овоо ХК, Тавантолгой ХК, Могойн гол ХК, Эрдэнэс Силвер Ресурс ХХК, Оюутолгой ХХК) Шилэн дансны хөтлөлт дээр 2018 оноос хойш мэдээллийн бүрдлийн хувьд ихээхэн ахиц гарчээ. Гэсэн хэдий ч компани бүр харилцан адилгүй түвшинд байна. Мэдээллийн бүрдэл, хүртээмж, баталгаажсан байдлын хувьд “Эрдэнэт үйлдвэр”, “Монголросцвемтет”, “Эрдэнэс Тавантолгой” компанийн Шилэн данс хөтлөлт харьцангуй сайн байгаа бол бусдын хувьд мэдээллээ байршуулж байгаа ч бүрэн гүйцэд биш байна. Шилэн данс хөтөлдөгггүй “Оюутолгой”, Шилэн дансанд бүртгэлтэй ч мэдээлэл байршуулаагүй “Могойн гол”, маш хангалтгүй мэдээлэл оруулсан “Эрдэнэс Силвер Ресурс” байна. Энэ нь хууль журмын зохицуулалт бүрэн хэрэгжихгүй, хэрэгжилтэд хяналт тавих механизм болон хууль зөрчсөн тохиолдолд тооцох хариуцлагын механизмыг хангалттай сайн зохицуулаагүйтэй холбоотой байна.
• Төрийн өмчит уул уурхайн компаниудын Шилэн данс болон Худалдан авах ажиллагааны цахим систем дэх бүртгэлүүд зөрүүтэй байна.
• Шилэн дансанд 2020 оны Худалдан авах ажиллагаан төлөвлөгөө /ХААТ/-г байршуулсан 6 компани 2020 онд нийт 2 их наяд 161.3 тэрбум төгрөгийн бараа, ажил үйлчилгээ худалдан авахаар төлөвлөжээ. Худалдан авалтын хүрээнд эргэлдэж буй ийм өндөр дүнтэй мөнгөний урсгалын ил тод байдлыг хангах нь авилгал, үр ашиггүй зарцуулалт, төрийн муу менежментээс сэргийлэх чухал ач холбогдолтой. Компаниуд нь ХААТ-г ил тод байршуулж байгаа ч худалдан авах ажиллагаатай холбоотой мэдээллүүд шаардлага хангахуйw биш8 дутуу, иж бүрэн биш явдал нийтлэг байна. Хуульд заасан хугацаанд мэдээллээ байршуулдаггүй, өөрчлөлтийг тогтмол шинэчилдэггүй, холбогдох шийдвэрийн хуудсыг хавсаргадаггүй зэрэг дутагдал түгээмэл байна. Энэ нь үр ашиггүй зарцуулалтыг хянах боломжийг хязгаарласаар байна.
• Шилэн дансны тухай хууль, холбогдох журмын дагуу төрийн өмчийн болон төрийн өмчийн оролцоотой компаниуд, улсын үйлдвэрийн газар, хяналтын багцыг төр эзэмшдэг компаниудын ил тод болгох мэдээллийг ялгамжтай тогтоосон. Ингэж ялгамж тогтоохдоо Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хууль, Төрийн өмчийн оролцоотой хуулийн этгээдэд төрийн өмчийн төлөөллийг хэрэгжүүлэх журмын 1.2-д зааснаас өөрөөр ТӨК-иудыг ангилсан байна. Энэ нь мэдээллийг хангалттай хэмжээнд нээлттэй болгохгүй байх нөхцөл бүрдүүлэхээс гадна ТӨК-иудыг төөрөгдүүлэх, хуулийн хэрэгжилтээс зайлсхийх асуудал үүсгэх талтай юм.  
• Шилэн дансны тухай хуульд зааснаар төрийн болон орон нутгийн өмчит хуулийн этгээдийн шилэн дансны үйл ажиллагаанд тавих хөндлөнгийн хяналтыг бүх шатны Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал, Иргэдийн Нийтийн Хурал, Төрийн аудитын байгууллага хэрэгжүүлэх ёстой.
  •  Төрийн аудитыг өөрийн санаачилгаар гэсэн нь мэргэшсэн хяналтын байгууллагын тогтмол хяналт тавих боломжийг сулруулсан тал байна. Түүнчлэн Үндэсний аудитын газраас Шилэн дансны хэрэгжилтэд хийсэн шалгалтын дүнд, шилэн дансны хөтлөлт хангалтгүй байгууллагуудад шилэн дансаа хөтлөхийг үүрэг болгох, тэдэн байгууллага шилэн данс хөтөлсөн, хөтлөөгүй гэх дүгнэлтээс хэтрэхгүй, аудитын мөрөөр ямар арга хэмжээ авч, ямар үр дүнд хүрсэн, хэрхэн хариуцлага тооцсон нь ойлгомжгүй өнгөрч байна. 
  • Сонгосон компаниудын хувьд хууль хэрэгжсэн хугацаанд ИТХ-аас шилэн дансны үйл ажиллагаанд хөндлөнгөөс хяналт тавьсан тохиолдол гараагүй байна. Энэ нь Шилэн дансны хуульд нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллага хэрхэн хяналт тавих, ямар давтамжтай хийх нь тодорхойгүй, хяналтын мөрөөр ямар арга хэмжээ авах, нийтэд мэдээлэх талаар тодорхой зохицуулаагүйтэй холбоотой байна. Нөгөө талаар ИТХ-ын хувьд ТӨК-д хяналт тавих чадамж хэр байгаад анхаарал хандуулах шаардлагатайг харуулж байна.
•  Олон улсын туршлагаас харахад ТӨК-ийн ил тод байдлыг хангах хууль эрх зүйн орчны зохицуулалт болон зөвлөмж, стандартуудыг үр дүнтэй хэрэгжүүлэхэд хяналт тавих механизм хамгийн гол хөшүүрэг болдог байна. Компанийн дотоод хяналтын нэгж нь гүйцэтгэх удирдлагаас хамааралгүй ТУЗ-ийн шууд удирдлагад байж ажлаа тайлагнадаг, санхүү, аудитын тайлангууд нь компанийн веб сайтад ил тод байршдаг нь чухал ач холбогдолтой байна. Түүнчлэн санхүү, аудитын тайлангууд нь төрийн хяналтын байгууллага болон хараат бус хөндлөнгийн аудитаар дахин хянагддаг тогтолцоо ил тод байдлыг хангахад хамгийн чухал үүрэг гүйцэтгэж байна. Хөндлөнгийн аудитын байгууллагуудыг ТУЗ болон ТӨК-ийг хариуцан ажилладаг төрийн агентлаг сонгон шалгаруулдаг, нэг аудитын байгууллагын нэг компанид аудит хийх дээд хугацааг тодорхой болгож өгсөн зохицуулалт үр дүнтэй байна. Үүний үндсэн дээр зөв хяналтын механизм бүрдэж, ил тод байдлыг сайжруулж байна. Манайд хэрэгжиж буй хяналтын зохицуулалт нь ийм уялдаа холбоо, нэгдсэн хяналтын тогтолцоог хангаж чадаагүй байна.     
• “Тавантолгой” ХК 2020 оны ХААТ-г Шилэн дансанд байршуулсныг эс тооцвол орон нутгийн төрийн өмчит болон төрийн өмчийн оролцоотой уул уурхайн компаниуд шилэн данс хөтлөхгүй байна. Мөн төрийн худалдан авах ажиллагааны цахим системд “Тавантолгой” ХК тендерийн мэдээллээ оруулж байгаа бол Хөвсгөл аймгийн “Могойн гол”, Өвөрхангай аймгийн “Баянтээг” ХК-иуд тендертэй холбоотой мэдээллээ оруулдаггүй байна. Эндээс орон нутгийн өмчит компаниуд Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах тухай болон Шилэн дансны тухай хуулийг хэрэгжүүлэхгүй байна гэж дүгнэж болохоор байна. Энэ нь хувьцаа эзэмших эрхийг хэрэгжүүлж буй эрх бүхий дээд байгууллага хувьцаа эзэмшигчийн үүрэг хариуцлагаа  хэрэгжүүлэхгүй байгаатай холбоотой байна. Нөгөө талаар орон нутгийн өмчит болон өмчийн оролцоотой компаниудын хувьд хэрхэн хариуцлага тооцохыг зохицуулалтгүй үлдээсэнтэй холбоотой байна. 
• Хариуцлагын зохицуулалтын хувьд Шилэн дансны тухай хуулийн 10.1-д  зааснаар хууль зөрчигчдөд хүлээлгэх хариуцлагыг гэмт хэргийн шинжгүй бол Төрийн албаны тухай хуулиар хариуцлага хүлээхээр заажээ. Энэ нь Төрийн албаны тухай хуулийн үйлчлэх хүрээнд хамаардаггүй ТӨК болон холбогдох албан тушаалтанд хариуцлага тооцох бололцоогүй болгож байна.  
• Шилэн дансанд асар их мэдээлэл агуулагддаг ч иргэд, олон нийтийн хувьд ашиглагдахуйц биш байгаа нь олон нийтийн хяналт тавих үйл явцыг амаргүй  болгож байна. Олон улсад нээлттэй өгөгдлийн стандартыг “нэвтрэх, нийтлэх, хуваалцах, дахин ашиглах боломжтой, хэрэглэгчид хэрэглэхэд хялбар, машин унших боломжтой, тухайн улсын хэлээр бичигдсэн, үр дүн, тоо баримт нь тодорхой, харьцуулалт хийх боломжтой байна” гэж тодорхойлсон байдаг. Шилэн дансанд байршуулсан мэдээллүүд нээлттэй өгөгдлийн эдгээр шаардлагыг бүрэн хангаж чадахгүй байна. Голдуу pdf, jpeg хэлбэрээр мэдээллээ тавьж буй нь нээлттэй өгөгдлийн дахин ашиглах хэлбэрийн хувьд хамгийн доод түвшнийх нь юм.

Гол зөвлөмж  

1. ТӨК-ийн мэдээллийг ил тод болгох явцад ойлгомжгүй, тодорхойгүй байдал үүсгэж буй a) эрх зүйн ангилал b) нэр томьёоны тодорхойлолт, c) бүртгэл зэргийг нэг мөр цэгцэлж, бусад хууль, журам болон Шилэн данс, Худалдан авах ажиллагааны цахим системтэй уялдуулах шаардлагатай байна.
2. Төрийн худалдан авах ажиллагааны цахим систем буюу www.tender.gov.mn-ийг Шилэн данстай холбох шаардлагатай. 
3. Шилэн дансны хуулийн хэрэгжилтэд тавих хяналтын тогтолцоог боловсронгуй болгох шаардлагатай. Төрийн болон орон нутгийн өмчит, өмчийн оролцоотой компанид хөндлөнгийн хяналт тавих байгууллага нь шат шатны ИТХ байхаар зохицуулсан нь оновчтой зохицуулалт болж чадахгүй байна. Иймд ТӨК-ийн дотоод хяналтын нэгжийг үр дүнтэй ажиллуулж, тэрхүү хяналт нь дээд шатны байгууллага, төрийн хяналтын байгууллага болон хараат бус хөндлөнгийн аудитаар дахин хянагддаг, түүнийг олон нийтэд мэдээлдэг үр дүнтэй тогтолцоо бий болгох шаардлагатай. 
4. Олон нийтийн хяналт тавих боломжийг нэмэгдүүлэх шаардлагатай. Шилэн дансны системийн ойлгомжтой, ашиглагдахуйц байдлыг сайжруулж, нээлттэй өгөгдлийн стандартыг нэвтрүүлэх нь зүйтэй.    
5. Шилэн дансны хуулийг хэрэгжүүлэхгүй байгаа орон нутгийн өмчит болон орон нутгийн өмчийн оролцоотой компаниудын хувьцаа эзэмших эрхийг хэрэгжүүлж буй эрх бүхий дээд байгууллага, Орон нутгийн захиргаа, холбогдох байгууллагууд хуулийн хэрэгжилтийг хангуулах шаардлагатай.        
6. Шилэн дансны тухай хуульд зааснаар байгууллага, албан тушаалтны ажлын тайланг дүгнэх, дээд шатны байгууллагаас хяналт шалгалт хийхдээ энэ хуулийн хэрэгжилтийг гол үзүүлэлт болгоно хэмээн заасан тул байгууллага, албан тушаалтны ажлын тайланг дүгнэх, дээд шатны байгууллагаас хяналт шалгалт хийсний дараа үр дүнг мэдээлдэг байх шаардлагатай. 
7. Хариуцлагын тогтолцоог илүү боловсронгуй болгох шаардлагатай. Шилэн дансны тухай хуулийг зөрчсөн албан тушаалтны үйлдэл нь гэмт хэргийн шинжгүй бол Төрийн албаны тухай хуульд заасан хариуцлага хүлээлгэхээр заасан. Уг хуулийн үйлчлэлд хамаарахгүй төрийн өмчит болон орон нутгийн өмчит компани, холбогдох албан тушаалтанд хариуцлага тооцох бололцоогүй байгаа тул хариуцлагын зохицуулалт хийх шаардлагатай.

Судалгааны багийн ахлагч: 
О.БАТБОЛД, ХБНГУ-ын Шпайрын Төрийн захиргааны их сургуулийн докторант  
Судлаачид:
Г.БАТНАСАН, Шихихутуг их сургуулийн Нийтийн эрх зүйн тэнхимийн багш
С.БОЛД-ЭРДЭНЭ, Asia Mining Magazine сэтгүүлийн Гүйцэтгэх захирал, сэтгүүлч   
Б.ЗОРИГТХҮҮ, Канадын Бритиш Колумбын их сургуулийн Уул уурхайн инженерийн сургуулийн Хэрэглээний шинжлэх ухааны магистр